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(續上篇)
洪惟仁◎元智大學中國語文學系
3 語言問題與語言政策
3.1台灣的語言問題
由上面的調查研究，我們發現台灣這快土地上已經發生了語言問題。多語社會的語言區隔逐漸消失，高階語言的華語華語過度向下擴張，中低階語言雖然略有向上擴張的趨勢，但只發生在某些特殊場合，如有人在高階的政治場合用閩南話發言，本土語言「母語教學」已於90年度正式納入「九年一貫教育」所謂「本國國文」正式課程的一部分。不過整體而言，向上擴張的勢力遠不及向下擴張的勢力強，政府沒有任何拯救措施。
總統、行政院長、立法院開會等無疑是高階場合，過去台灣本土語言是不可以在這個場合使用的，但1980年代末期解嚴以後，選舉普遍採用本土語言(閩南語或客語)作政治演說，立法院也盛行用台灣話發言，作為「本土意識」的表現，連李登輝總統本人都喜歡說台語。但陳水扁總統上台以後，總統很少在正式場合說台語，立法院說台語的情形也大量減少。
其中原因其實很簡單。過去反對勢力只是利用台灣話作政治訴求、製造新聞，作為爭取本土票源的手段。但是民進黨執政以後，陳水扁標榜的是「新中間路線」、「全民總統」，總統所要爭取的不只是閩南語族群票源，必須兼顧外省族群、客家族群、原住民的票源。過去民間通常把「閩南語」視為「台灣話」，引起非閩南族群的不滿，認為是「鶴佬沙文主義」的表現，民進黨面對這些不滿，因應的措施是適度壓制閩南語的使用，另一方面成立「原住民委員會」、「客家委員會」以為平衡。
所謂「母語教育」也只是一種政治糖果，因為所謂「鄉土語言」課程一個星期只有一節課，而「國語」課時間沒有減少，還要增加「小學英語」課程，並推動大學「英語教學」。
此外教育部對於「母語教育」也毫無章法，關於母語教師培訓、課程標準的設立等配套設施完全闕如，而把精力浪費在音標爭論上。語言學家、語言教育家對於「母語教學」其實是很無奈的，而家長對於「母語教育」也逐漸「理性」起來，認為與其把時間浪費在沒有章法的「鄉土語言教學」，不如全力搞「英語教學」、走上國際化更實際。
在這種情形之下，本土語言的向上擴張趨勢開始萎縮，而英語、華語穩定成長，向下擴張的趨勢紮實地進行。在這種情形下，本文2.1所述的「台灣語言生態失衡」不但沒有改善，閩南語作為中階共通語言的空間繼續萎縮，客語及南島語更是蔫蔫一息。
圖示華語向下擴張的勢力很猛烈，閩南語雖然有些向上擴張，但是勢力很弱，客語和南島語沒有什麼擴張。在這種情形下，如果華語的勢力繼續擴張，不久的將來會把閩南語做為台灣的共通語的中階語言地位完全驅逐。
2.2所述的兩個研究都顯示華語事實上已經佔據了大半的台灣語言地盤，所有本土語言的閩南語、客語、原住民南島語都節節敗退。下圖所示的語言社會結構已經有一半的事實了：
圖(6)顯示所有台灣傳統語言都直接支配在華語之下，閩南語退出台灣共通語的傳統地位，並且和所有客語、南島語一樣地，把許多語言地盤讓給華語。在淪陷區內，華語已經脫離了純粹標準語的高階語言角色，儼然成為台灣本土語言之一。華語的地盤是因為向下擴張所略奪而來，預計華語將繼續擴張，而閩南語、客語、南島語的地盤繼續萎縮、以至於消失，未來台灣的語言階層的立體結構可能如下圖所示：
基於以上的認識，除非繼續麻醉人們的母語危機意識，多語國家常發生的語言問題(language problem)是無法避免的。當高階語言「向下擴張」或低階語言「向上反攻」時，語言的改變會使得語言的既得利益受到損失，語言的衰退造成民族生存危機，為了保護既得利益，為了維護民族生存，必須起而爭取「語言權」(language rights)，於是發生「語言摩擦」(language conflict)。
3.2語言政策的類型
為了避免語言語言摩擦演變成民族摩擦，必須採取一些語言政策來解決。世界各國基於各別不同的語言實況、歷史背景，其語言政策也千差萬別，各有特色，我們也無法一一加以分析評比，以下只舉幾個足以為台灣語言政策借鑒的重要模式簡單分析如下：
3.2.1美國模式
美國是一個英語極為強勢的國家，雖然美國自稱是一個維護民主、人權的國家，實際上在語言政策上，美國是一個英語獨霸的國家，英語在美國的強勢反映了美國政府壓迫非英語的業績。雖然近年來有些人主張尊重少數民族繼承族語的權利，實際上勢力薄弱。
美國的「獨尊英語運動」(English Only Movement)者，主張為了防止國家分裂，應該規定英語為唯一官方語言而排斥其他語言，促使1989年以來有十八州立法規定英語為唯一州官方語言，許多不會說英語的少數民族因此失去職業。這些法律規定主要是針對新移民，相對於新移民而言，英語人口可以說是「原住民」，基於入境隨俗的原則，「獨尊英語運動」要求新移民儘快融入英語主流社會其實並不過分，但是推行太過急促，違反人權，確為可議之處。特別是西班牙裔比英國人早來，可說是美國西南部的「原住民」，對原住民實施「獨尊英語」政策，實在沒有什麼正當性。
而且英語在美國的地位既然已經穩如泰山，任何語言都不足以威脅其生存、發展，據1980年的調查，4歲以上的美國人98%的英語都相當流利，由此可見美國幾乎可以說是一個英語單一社會。因此所謂「獨尊英語運動」徒然表現運動者的器量狹小，及對美國國力的信心不足而已。基於這個認識，美國國內出現了一派反對派，俗稱「兼容母語運動」(English Plus Movement)，他們認為公民有並用英語與母語的權利(似乎沒有提及不用英語的權利)，得到新墨西哥、羅德島的立法支持，美國國會於1990年通過並由布希總統簽署成效的「美國本土語言法案」，明訂美國的原住民族有維護母語的權利，並且聯邦政府應提高原住民語言的地位，使其語言可以成為一般中學、大學第二外語學科之一，這也可以算是這派運動的成果。
兩派的差異其實只是手段問題，事實上無人敢挑戰英語在美國的獨尊地位。如果非英語威脅到英語在美國的獨尊地位，相信兩派會自然聯合起來對抗威脅。
過去蔣家時代的「獨尊國語」的語言政策類似「獨尊英語運動」，台灣所有的語言問題正是「獨尊國語運動」所造成的，台灣現在所採取的語言政策則很類似「兼容母語運動」，而且比美國的母語政策還溫和。如前所述，目前的語言政策沒有辦法解決問題，因此我們認為美國的「兼容母語運動」所標榜的語言政策不足取法。
3.2.2新加坡模式
新加坡是麻六甲海峽的一個小島，1819年英人Raffles登陸，1821年闢為自由港，並納入英國殖民地，從此外來移民大量移入，人口結構極為複雜，說著30種以上的語言，分為四大族群，各有其代表的語言做為官方語言。總人口270萬人，其人口比例及代表語言如下：
華族 75.4 華語
馬來族 13.6 馬來語
印度族 8.9 淡米爾語
其他 2.3 英語
雖然憲法規定四種官方語言地位平等，而以馬來語為「國語」，不過這只是道德上的宣示，各個語言實際上的地位並非平等。馬來語只是名義上的國語，英語才是事實上的標準語，不但為各族人民的第一共通語言，並幾乎是唯一的教學媒介語言，有97%的學校用英語為教學語言，只有3%以華語為教學語言。
但英語和華語都不是大部分新加坡人的母語，而是靠政治力量引進、推廣的語言。英語為英國殖民政府規定的官方語言，而華語是新加坡獨立後由李光耀政府規定的華族代表語言。如前所述新加坡原有30種以上的語言，在低階層次各個民族內部操用自己的母語。英語是高階語言，各族之間有兩個中階的自然共通語，華人以廈門話為共通語，馬來人與印度人以馬來語為共通語，華人也有許多人通曉馬來語，反之非華人也有不少人通曉廈門話。
但是新加坡政府的語言政策其實有兩個主軸，一是為了國際化、現代化，必須推廣英語教育；一是為了華人的團結必須推廣華語，而消滅漢語方言。華族之中有40.6%的福建閩南人、22.5%的潮州人、18.9%的廣府人、7.2%的客家人，幾乎沒有以華語為母語的人口，但在華族團結的口號下、和發揚傳統儒家文化的大義名份下被強行統一在華語(即所謂的國語或普通話)之下。
新加坡的語言政策表面上標榜的是開明的「雙語教育」政策，就是要求人民要通曉英語和本族語言，實際上推行的卻是標準英語和標準華語的「雙語教育」政策。結果，以英語和華語為第一語言的人口比率急速成長，而佔新加坡主要人口的自然語言包括漢語方言和馬來語、淡米爾語都急速在消失之中。
由上面的分析看來，新加坡的語言政策和台灣的語言政策儘管口號不一樣，本質上沒有什麼不同，都是「獨尊國語運動」的模式。如果我們不滿意台灣的語言政策，當然不會對於新加坡模式的語言政策有所憧憬。
3.2.3魁北克模式
加拿大位居北美洲靠北極圈的半部，土地面積571萬平方公里，是世界上領土最大的國家，但人口只比台灣多一點，只有2,670萬人。國民大部分說英語，唯東部魁北克省為法語區。魁北克人口約680萬，佔加拿大總人口的27%，其中80%說法語。加拿大原為印地安及愛斯基摩人的分佈區，十六世紀起法語人口逐漸移入，十七世紀末建立新法蘭斯殖民地。1755年英法戰爭的結果，魁北克遂歸英帝國管轄。雖然英人對魁北克採寬大政策，給予大幅的自治權，承認其使用法語的權利，但事實上英語族掌握了經濟實權，而法語族則淪為二等國民，英語成為高階語言，法語無法在政治、經濟等高階使用場合使用，法語成了次等語言。
雖然加拿大政府給予魁北克大量援助，推動雙語政策，但是仍然無法改變法語人口逐漸流失、法語次等地位低落，法語人口為二等國民的命運。魁北克人的不滿日益高昇，逐漸醞釀成魁北克獨立運動，1970年10月魁北克解放戰線綁架了英國駐蒙特利爾商務官，接著殺害魁北克勞動部長，震驚世界。1977年魁北克議會通過「一○一條款」，規定法語為魁北克省唯一的官方語言，所有公務機關文書必須使用法語；法語知識不到一定程度不得任用為公務員；員工有權要求雇用者使用法語通知、傳達、命令；非職務上的需要不得要求員工使用法語以外的語言；新移入魁北克的移民必須進入法語學校；交通標志只使用法語標示。這個法案被聯邦最高法院判決「違憲」，但是魁北克省政府拒絕服從，一意孤行。從此一語獨秀的英語在魁北克省變成了非法語言，英語人士忍不下這口氣，組成「英語聯盟」，依然掛起英語招牌，卻被法語人士一夜之間全部拆除，英語聯盟總部被縱火。這個事件使得聯邦政府非常難堪。1990年聯邦政府召集全國省長會議，最後為了國家統一與和諧，通過了「查洛頓協議」(Charlotteton Accord)，並由議會通過修正憲法所謂的「特殊社會條款」，承認魁北克「特區」的地位，特區有權立法保護自己的文化與語言。加拿大的印地安人、愛斯基摩人並因此法的通過而得以成立自治區，組織原住民議會，保存自己的語言文化，並獨立處分區內的自然資源。
魁北克模式的語言政策對付入侵的英語毫不留情、乾淨俐落，合乎「語言區隔」原理，一方面把英語驅逐出境，和英語作了「地理區隔」；一方面和境內的非法語保持「社會區隔」，把它們的功能限制在極小的範圍，以有效保全法語在魁北克的語言地盤。
台灣的閩南人佔總人口75%，閩南語使用人口高達90%，比魁北克的80%法語人口不相上下，如果陳水扁政府也制定一個類似「一○一條款」的法令，閩南語便有救了。
可惜台灣不是魁北克，閩南人對於閩南語、或者台灣人對於台灣話的語言忠誠感遠不及魁北克人之於法語，陳水扁政府的政治魄力也沒法期待會制定「一○一條款」。這個想法一開始就不敢設想。
再從人權的觀點而言，魁北克對於境內的「少數民族」語言並不尊重，所採取的手段類似美國「獨尊英語運動」，可謂「獨尊法語運動」模式，在道德理論上和魁北克人爭取語言權的正義訴求並不一致。
因此我們認為魁北克模式既不可行、也不可取。
3.2.4瑞士模式
瑞士是地處歐洲中心阿爾卑斯山上的一個自由民主的小國，人口不及650萬人，國民人口比例為德語65%、法語18%、意大利語9.8%、羅曼斯語0.8%、其他6%，四大語言平等地得到憲法上「國語」的法律地位。人口數字顯示德語佔著人口競爭力的優勢，不過事實上法語基於文化上的優勢，具有高於德語的權威，意大利語和羅曼斯語顯得相對弱勢，尤以羅曼斯語最弱。1848年的瑞士憲法即規定前三大語言為「官方語言」，不包括羅曼斯語。1938年修訂的憲法規定包括羅曼斯語在內的四大語言共同為瑞士「國語」，但官方語言仍然只有三個。
所謂的「國語」的規定強調民族語言平等，聯邦政府對境內弱勢語言提供教育補助，以免弱勢語言因競爭不過強勢語言而消失。所謂「官方語言」是實際行政工作的使用語言，聯邦政府的公文必須翻譯為三種官方文字。瑞士憲法依語言分佈實際情形，將全國劃定為四過語言區，其中有些是雙語區。
聯邦政府對地方則尊重使用各郡所屬語言區的語言。但人民在境內任何地方都可以用使用任一官方語言。聯邦內各郡有權制定自己的語言政策，因此各郡的語言政策並不一致，但各郡法律不得牴觸聯邦憲法的規定。以下舉兩個案子為例。
蘇黎士郡的案例：蘇黎士郡屬德語區，1964年蘇黎士郡同意法語族群在境內設立一所法語小學，但規定法語教學最多只能實施至二年級，但校方及家長認為規定年限不公平，於是告到聯邦法院，1965年聯邦法院判決蘇黎士郡的規定合法，理由是外來人口若不入境隨俗，速與當地人同化，將破壞瑞士境內的語言區隔，威脅各語言區的獨立自主性，並肯定學校教育的目的之一在同化外來移住人口。瑞士各語言區內的學校，由小學至大學都以語言區內的語言為唯一教學語言。但各郡規定在中學以上的課程中必修第二官方語言，選修第三官方語言。有些郡則提前在小學實施。
迪基諾郡的案例：1931年屬於意大利語區的迪基諾(Ticino)郡規定郡內的商業招牌應以意大利文為主，其他的文字應用較小字體寫在意大利文之下。聯邦政府基於四種國語在憲法之下一律平等的精神，判定該郡只能規定意大利語優先，但其他文字應用較小字體書寫的規定則屬違憲。
瑞士的聯邦議會規定議員可以使用任何一種官方語言發言，所有聯邦法律條文也都以三個官方文字發布。不過實際上議員的發言仍以德語及法語為主。
至於公務員的任用條件，憲法規定公務員必須通過至少二種官方語言能力考試及格。對於和民眾接觸較多(如郵電交通等部門)的基層公務員甚至施予第三語言的訓練。語言能力是公務員升遷的條件之一。
軍中語言原則上使用士兵的母語。各種軍事手冊、規章都以三種官方語文印行。但軍官必須懂得至少二種官方語言。
造成瑞士安定和諧的主要條件可以列舉兩個犖犖大者，一是尊重語言區隔及語言人權的語言政策；其次是聯邦的地方自治制，瑞士聯邦憲法規定相當抽象，實際問題都在各郡內部自行解決，民族以語言區的劃分互相區隔，減少摩擦機會，即使個別的摩擦也在郡內解決，不至於影響國家安定與民族和諧。
瑞士聯邦是一個智慧處理語言問題成功的例子。語言區的劃分合乎地理區隔原理，要求人民互相學習對方語言乃是為了保證國內民族溝通管道暢通，要求入居移民學習本土語言合乎社會區隔原理，因為如果不作此要求，強勢語言可能因為移民的關係破壞了語言社區的地理區隔和社會區隔。
但是瑞士的語言政策也有問題。瑞士雖然嚴格劃分了語言區，但是所推行的語言並非是瑞士人的母語，而是鄰國的標準語。比如瑞士德語和標準德語是很不一樣的；瑞士法語和標準法語也不同，但是瑞士境內各語言區所推行的，當成教育語言的都是標準德語、標準法語、標準意大利語。
有人引用瑞士模式，認為閩南語、客語認定為華語的方言，華語是標準語，應該支持華語單語教學，不應該提倡母語教學。在這樣的邏輯下所作的結論便和中國的語言政策一致起來。中華人民共和國的語言政策也採取多語政策，漢族和各個民族的語言平等，但全國有57個少數民族，漢族卻只有一個民族，并規定普通話為唯一的漢族共同語。
由此可見引用瑞士模式也可能得到一個結論，就是：只有原住民有實施母語教育的必要，而閩南人、客家人沒有實施母語教育、保存母語的必要。
3.2.5比利時模式
比利時王國位居歐陸西岸的中間，土地三萬五千平方公里，略小於台灣，人口只有一千萬，約台灣的一半。居民有兩大族群：即說荷蘭語的佛拉門人(Flemen)，佔人口的55%，聚居於北方；說法語的瓦隆人(Wallon)，佔人口的44%，聚居於南方，其餘是東境約1%的德語人口。瓦隆人從事工業，經濟地位較高，佛拉門人務農，及下層勞動，經濟地位較低，但佛拉門人出了許多才子，頗有文化上的自傲，兩個民族互相輕視，互相討厭對方的語言。
兩個主要民族因為共同反抗來自法國和荷蘭在政治上或宗教上的壓迫而團結為一個國家，但是多民族國家共通的語言問題卻也一樣無法避免。比利時200年來一直以法語為唯一官方語言，1814年拿破倫跨台，為荷蘭所併吞，荷蘭開始在荷語區內設立荷語學校，並在其他區域設立荷語課程，此舉引起仰慕法語文化的佛拉門貴族和瓦隆人的不滿，乃聯合於1832年推翻統治而獨立。雖然憲法上承認佛拉門語與法語有使用的自由，但為了報復荷蘭人強迫使用荷蘭語，政府竟以法令規定法語為唯一官方語言，此舉引起佛拉門平民強烈反彈，乃制定「語言法」，規定在北部的佛蘭德爾區禁止法語使用，導致創校已四百年的魯門大學分裂，為了收容一萬五千人以上的法語學生，政府乃在瓦隆區建設一所新魯門大學。
國會中使用語言最具有語言平等的象徵意義。法語一直是比利時的貴族語言，雖然獨立了，比利時國會一直是法語獨霸的局面，雖然是佛拉門語區選出的議員也以法語發言，1894年開始有人使用佛拉門語時受到瓦隆人強烈抗議。以佛拉門語發言的次數到1919-1920年下議院只有31.4%，上議院則為0%。直到1930年國會設同步翻譯，以佛拉門語發言的情形才得到改善。1960年佛拉門語發言次數在下議院達47.6%，在上議院達41.6%。
經過許多紛爭和協調的結果，1961年修改新憲法，明確劃分全國為四個語言區：佛拉門語區、法語區、德語區、首都布魯塞爾佛拉門語法語雙語區，而以法語及佛拉門語為官方語言。1963年又制定「語言三法」，規定在各自的領域內，行政、司法、教育等各種制度的官方語言為該區語言。各區內交通標志原使用雙語，自此只使用該區的語言，唯首都交通標志使用雙語，並強制佛拉門人學法語、瓦隆人學佛拉門語。
比利時的語言政策和瑞士相當類似，語言區的劃分、區內的語言純化政策完全合乎本文所提出的「語言區隔」原理。但是比利時模式比瑞士模式進步的一點是，比利時各語言區所推行的不是標準荷蘭語或標準法語，而強調佛拉門語和瓦隆法語的獨立性。
由以上的分析，我們認為比利時模式是我們所分析的所有語言政策模式中最值得模倣學習的一個模式。
4台灣的語言政策何去何從
「語言政策」(language policy)是「語言規畫」(language planning)的一環，用政治力量，規定特定語言在特定領域內的地位(status)與功能(function)，包括語言的保存、擴張、限制，比如方言或少數民族語言應否保存？某一種語言或方言究竟應該規定為「國語」(national language)、「標準語」(standard language)、「地區語」(regional language)或「地方語」(local language)？是「官方語言」(official language)、「教育語言」(educational language)或兼具所有功能的「普通話」(general language)？它們的相對關係怎麼樣？是互有尊卑，還是語言平等？學校教學科目、教學媒介(medium of instruction)應該採用單一語言或多語言？語言要和平相處必須要有語言區隔，如何限制各自的使用功能？總之不同語言在不同的社會階層應有的功能如何分配應該有一個規畫，所有有關這些問題謂之「語言功能分配」(allocation of language function)，簡稱「語言分配」(language allocation)。
「語言分配」落實在政策上就是「語言政策」。我們認為語言政策的基本原則第一是：暢通不同民族之間的語言溝通管道；其次是：保障不同語言的地位平等與永續生存的權利。
4.1暢通民族間的語言溝通管道
關於第一個原則，應該是自明的道理，我想沒有一個語言學家會提出語言政策的目的是要造成不同民族間的溝通障礙這樣的主張。但是這個實用原則常常被國家主義者利用來消滅方言、消滅少數民族語言的藉口，製造語言問題。因此我們要在採用這個原則時必須同時強調第二個原則的運用。
暢通民族間的語言溝通管道在多語國家是非常重要的問題，問題只是用什麼語言作溝通，是單一的標準語或共通語或多標準語，如果是多語共通，那麼要採取有層次的多語結構呢？還是平面的多語結構呢？
前文所述的瑞士、比利模式一方面規定語言區，同時要求國內人民互相學習不同的語言，會議上多語並行，不分軒輊。但這個方案有個限制，就是不同語言的人口比例及語言的威望不能相差太遠，所謂人口比例及語言的威望有客觀的標準，不是主觀認定的。在一個語言複雜的國家，如果承認境內所有的語言一律平等，這將違反「暢通民族間的語言溝通管道」這個原則。瑞士雖然有四種語言並存，但也不承認人口稀少的羅曼斯語做為官方語言，聯合國有190國，但只承認5個理事國的語言做為會議語言。
即使我們規定所有的語言一律平等，這也只是道德宣示，沒有實質的意義。新加坡雖然把馬來語訂為國語，但實際的的國語卻是英語。我們也不妨把台灣南島語最有代表性的阿美語或者把客語定為國語，但這將只有道德意義。行政院已經設立了原住民委員會和客家委員會，意義便是如此。
本文所要談的不是這種政治藝術問題，我想政策要符合現實才能落實。排除政治立場，純粹從語言社會的事實來看，無可否認的，以台灣為領域的語言社會階層結構，已如圖(1)所示，現在詳細標示如下表：
階層 語言 共通領域
最高階 英語 全世界
高階 華語 華人世界
中階 閩南語 台灣
低階 閩南語、客語、南島語各語 各語言分佈區
所有的語言都有一個分佈地域或分佈層次，差別只是領域有大有小，但只有能夠成為超族群溝通語言的語言才能稱為「共通語」。只侷限於自己分佈領域的語言不能稱為共通語。
台灣的語言之中，分佈領域最小的是原住民的各種南島語，現在南島語大約10種，大概走出自己的分佈區就不通了。客語也不是台灣的共通語，走出客語區就不通了。但其中也有方言差異，四縣話比海陸話的領域大，四縣人和海陸人在一起通常說四縣話，所以四縣人通常不會說海陸話，但海陸人通常會四縣話，新竹是海陸話的主要分佈區，可是新竹火車站的廣播說的是四縣話。由此可見，在台灣客語區內四縣話是高階方言、海陸話是低階方言。但四縣話和海陸話都是客語，溝通沒有問題，所以我們把四縣話看成是客語的優勢方言而不叫做「共通語」。
閩南人和客家人在一起說的通常是閩南話不是客家話，客家人，尤其是閩客混雜區如六堆、台中、桃園的客家人大部分通曉閩南語，但閩南人較少通曉閩南語，證明了閩南語的社會語言層次較高，可以說是台灣的自然共通語。
華語雖然是政治引進的語言，原來只是一種標準語，但經過五十年的「國語運動」結果，以華語為母語的人越來越多，不只是外省人第二代的絕大多數，也有很多台灣人新生代。台灣人估計有90%通曉華語，但是以華語為母語的華語人通常只會聽，但不會講閩南語，證明了華語比閩南語的層次較高。
英語在世界任何國家都是最高層次的高階語言，差不多世界上任何國家的中學、大學都會教英語，但在英語國家中學、大學教華語(Chinese)的很少，可見英語的社會層次比華語高。英語無疑是世界的共通語。
如圖(1)所示的，在台灣某一個地點上生活的人都要儘量通曉上層的語言。比如閩南人不僅要通曉閩南語，還要通曉華語、英語，客家區內的人不僅要通曉客語，還要通曉閩南語、華語、英語；原住民不僅要通曉自己本族的母語，還要通曉閩南語、華語、英語，新竹尖石鄉的泰雅族還要兼通客語。
生活在一個層次複雜的語言社會的確會造成很大的語言學習負擔，最好生在英美社會，只要通曉英語，便可以走遍世界，通話無阻，其次是生在北京或北方，也可以走走遍華人世界，通話無阻。但是台灣不是美國也不是北京，這時現實。
台灣的語言社會結構，整體說來，華語和英語都只是一種純粹的「共通語」(lingua franca)，只有閩南語、客語、南島語擁有地理分佈地盤。但過去的國語運動不但使得華語成為台灣最強勢的共通語，並且如前所述的向下擴張，佔據了一半以上的社會語言地盤，這個情勢繼續下去，圖(6)-(7)所示的：華語佔領了北部的分佈地域，進而佔領整個台灣的語言地理地盤，成為台灣唯一的統一語言，在不久的將來就會成為事實。這個事實要不要讓它實現？
如果我們不要尊重事實，而以強力的政治介入，那麼可以有兩種極端的設計：一、壓制閩南語；二、驅逐華語。
4.1.1壓制閩南語
如國民黨政府國語運動的希望，取消閩南語中階共通語的地位，讓華語直接支配所有本土語言。如下圖所示：
民進黨政府的「鄉土語言教育」政策規定小學生除「國語」之外，必須修習閩南語、客語或南島語中的一種「鄉土語言」，便是根據這個希望所設計的。這個設計可以免除客家人或原住民學習閩南語的必要，但是邏輯上已經承認了華語「向下擴張」的正當性，事實上華語正不斷地在繼續向下擴張，如果任由情勢發展下去，圖(6)所示，華語佔領北部語言地理分佈區的事實即將發生，接著發展下去，由北部而東部、中部、南部，由都市而鄉下，如圖(7)所示，整個台灣都會淪陷在華語的擴張下。這正是我們承認華語「向下擴張」的正當性，必須承擔的後果。
無論是否取消閩南語的中階共通語地位，都必須先解決面對華語強力「向下擴張」的事實。
我們並不反對華語做為一種華人共通語，台灣人多學習一種華人共通語絕不是壞事，但華語具有非常強大的侵略性，不論中國本土、南洋、台灣都坻檔不了華語侵略的事實。過去廣東話是唯一可以和華語對抗的漢語語言，但是自從香港回歸中國，這個情勢已經開始改變了。社會語言學家擔心將來漢語所有的方言都會消滅在華語的擴張下。
大中華民族主義者看到華語在華人世界的擴張成果，應該大呼「情勢大好」；可是高喊「台灣中國，一邊一國」的民進黨政府竟然承認華語向下擴張的正當性、把華語當成是台灣唯一的華人共通語，在理論上是否矛盾呢？
4.1.2驅逐華語
如果是極端的台獨主義者，那麼他應該主張採取極端策略，把華語宣佈為外語，使華語等同於英語，宣佈閩南語為唯一的台灣標準語，為國民教育唯一的教育語言。這樣才合乎台灣國家主義的理論。
不過現實上這個理論不太可能。台灣沒有這樣的言論市場，民進黨也沒有這個魄力，台聯黨頂多只喊出「把閩南語也訂為官方語言」的口號就遭到統派及中立派的圍剿。
其實台聯黨的口號只是把表(1)及(8)的標準語和共通語加以政治承認而已。筆者認為現階段，承認華語的標準語地位、閩南語的自然共通語地位是合乎事實，也比較實際的策略。但是這需要附帶條件，就是下節所要討論的限制這兩個語言的使用層次，防止其「向下擴張」，「保障語言地位平等與永續生存」。
4.2 保障語言地位平等與永續生存
語言除了實用的一面之外，還有民族認同感情、民族文化資產維護等非實用的一面。因此語言政策必須站在主持正義的立場，保護弱勢語言的使用權、避免語言殘殺併吞導致語言死亡。
當弱勢語言地盤被強勢語言入侵，或勢均力敵的語言為維護各自的語言地盤時，境內民族必然會為語言問題然發生衝突。為了保持社會的安定與和諧，語言衝突的結果往往達成政治妥協，以防止戰爭發生。但是政治妥協也不能只是和稀泥，搞一團和氣，而要有實質的效果。一般而言，停止語言衝突必須遵循以下的基本原則：
(1) 地理區隔原則——為了防止雙語並用產生的衝突，必須能夠劃分語言的勢力範圍，所謂「劃分勢力範圍」非如列強劃分殖民地般的分贓，而是要尊重語言的傳統領域，語言的領域即是原住民族的生存地盤，侵犯語言的傳統領域，破壞語言的地理區隔，即是一種侵略行為，不能以任何理由合理化。所有的語言紛爭都是以劃分語言區，實施地理區隔為解決的方策，並且賦予各語言區排斥入侵語言的權利，包括同化新移民，要求新移民入境隨俗的權利。弱勢語言的傳統領域若得不到尊重，而任由強勢語言入侵，是野蠻社會的現象，現代文明國家應立法禁止這種野蠻行為。
台灣是最合乎「語言進化論」的語言社會，高階語言強力向下擴張，華語向閩南語、客語、南島語的傳統地盤擴張，閩南語也一起向客語、南島語的傳統地盤擴張，這樣的「弱肉強食」是非常野蠻的，如果我們把「地理區隔」當成一個正義原則，那麼我們就必須採用比利時、瑞士的「語言分區」，保障區內語言的生存權，包括語言使用權、傳播權、教育權，承認其對入侵語言適當的排斥力。
至於如何分區，我們以為一方面要做語言地理分佈的調查，一方面也要兼顧居民的認同，在語言分佈的交界區可以設立「雙語區」，甚至「三語區」。
(2)社會區隔原則——高階語言和低階語言並存時，最危險的是高階語言向下擴張逐步蠶食低階語言的生存地盤，當這種擴張行為發生時，必須規定高階語言的使用場合，限制其使用功能，維護語言的社會區隔，否則無法保障本土語言的生存權。
至於細節上如果做「語言分配」，規定那些場合應該使用那種語言，這不是本文可以討論的問題。基本原則應該是保障本土語言在低階使用場所的獨佔性，如果放任高階語言在菜市場、社區中小學的無限使用，這就變成沒有限制了。語言的無限接觸必然會導致弱勢的本土語言的死亡。
(3) 提供援助原則——世界上幾乎每一個國家都有少數民族的存在，這些少數民族幾乎都是弱勢民族，其語言自然是弱勢語言，由於受到強勢語言的壓力或壓迫，其中絕大多數都瀕臨於滅絕。既然處於弱勢，自然沒有足夠的能力維護其語言文化地盤，往往只有仰賴強勢民族的良心發現。正如文明國家都有「保護稀有野生動物」政策一樣，文明國家也有所謂「保護少數民族語言」的政策。規定對於弱勢語言應提供必要的補助以扶助其對抗強勢語言入侵的能力。如瑞士對少數意大利語、羅曼斯語都提供大量教育補助。台灣對於少數民族的語言也應該提供研究經費、母語教材編纂、出版等經費補助。
(4)立法保障原則——語言權是民族利益的體現，必須有立法保障，不能單靠道德約束。前述劃定語言區，保障本土語言的使用權、傳播權、教育權，少數民族語言的援助等都應該明文規定在法律條文上，行政落實才有法源依據。否則容易因人為因素而隨意變更語言區界線、取消其基本語言權。
目前我們應該儘速訂定「語言平等法」，以保障各語言的地位平等與生存權。
(5)設立執法機構——許多國家雖然在憲法上規定了「語言平等」、宣告了民族語言政策、保護弱勢語言政策，但只是徒具虛文，虛應故事，沒有執行的誠意。如果語言政策要得到具體效果單憑語意模糊的憲法保障和政策宣示是不夠的，必須執政者有執行政策的誠意、有成套的語言計畫、有專責機構負責研究與教學才能成事。
台灣教育部有國語推行委員會，過去，其任務只有「推行國語」一個，現在也包括所謂「鄉土語言」的研究，但是層級與經費都太小，名稱上也不符實際，選拔的國語推行委員政治立場凌駕專業能力，當然做不出什麼好事，應該改制為「國家語文委員會」及「台灣語文研究所」，聘請語言學家，尤其是語言規畫方面的專家，以專業的態度，總理所有語言規劃問題。
結論
本文前言中台灣的是一個層次性的多語社會，並討論多語社會所面臨的語言問題，然後論證多語社會必須達成「語言區隔」，包括地理區隔、社會區隔，才能免於「語言進化論」的制約。
第二節討論台灣語言生態的失衡現象，並以兩個語言社會學調查數據說明華語向下擴張的事實。認為華語事實上已經佔領了台灣語言社會的大半地盤，台灣本土語言岌岌可危，可能全部為華語所消滅。
第三節討論的語言問題，並舉出五個世界上重要的多語國家的語言政策，檢討如何做為台灣語言問題的借鑑。本文認為比利時模式最值得台灣借鑑。
最後綜合以上的討論，根據世界上解決多語社會的語言問題的原理，討論如何解決台灣的語言問題。本文認為應該語言政策應該反映台灣的語言事實比較實際，華語做為標準、閩南語做為共通語的事實必須尊重。語言的地位平等和生存權的保障需要透過語言區劃、語言區隔和提供少數語言補助及立法保障等四個原則來達成。
資料來源 : http://mail.tku.edu.tw/cfshih/ln/
洪惟仁◎元智大學中國語文學系
3 語言問題與語言政策
3.1台灣的語言問題
由上面的調查研究，我們發現台灣這快土地上已經發生了語言問題。多語社會的語言區隔逐漸消失，高階語言的華語華語過度向下擴張，中低階語言雖然略有向上擴張的趨勢，但只發生在某些特殊場合，如有人在高階的政治場合用閩南話發言，本土語言「母語教學」已於90年度正式納入「九年一貫教育」所謂「本國國文」正式課程的一部分。不過整體而言，向上擴張的勢力遠不及向下擴張的勢力強，政府沒有任何拯救措施。
總統、行政院長、立法院開會等無疑是高階場合，過去台灣本土語言是不可以在這個場合使用的，但1980年代末期解嚴以後，選舉普遍採用本土語言(閩南語或客語)作政治演說，立法院也盛行用台灣話發言，作為「本土意識」的表現，連李登輝總統本人都喜歡說台語。但陳水扁總統上台以後，總統很少在正式場合說台語，立法院說台語的情形也大量減少。
其中原因其實很簡單。過去反對勢力只是利用台灣話作政治訴求、製造新聞，作為爭取本土票源的手段。但是民進黨執政以後，陳水扁標榜的是「新中間路線」、「全民總統」，總統所要爭取的不只是閩南語族群票源，必須兼顧外省族群、客家族群、原住民的票源。過去民間通常把「閩南語」視為「台灣話」，引起非閩南族群的不滿，認為是「鶴佬沙文主義」的表現，民進黨面對這些不滿，因應的措施是適度壓制閩南語的使用，另一方面成立「原住民委員會」、「客家委員會」以為平衡。
所謂「母語教育」也只是一種政治糖果，因為所謂「鄉土語言」課程一個星期只有一節課，而「國語」課時間沒有減少，還要增加「小學英語」課程，並推動大學「英語教學」。
此外教育部對於「母語教育」也毫無章法，關於母語教師培訓、課程標準的設立等配套設施完全闕如，而把精力浪費在音標爭論上。語言學家、語言教育家對於「母語教學」其實是很無奈的，而家長對於「母語教育」也逐漸「理性」起來，認為與其把時間浪費在沒有章法的「鄉土語言教學」，不如全力搞「英語教學」、走上國際化更實際。
在這種情形之下，本土語言的向上擴張趨勢開始萎縮，而英語、華語穩定成長，向下擴張的趨勢紮實地進行。在這種情形下，本文2.1所述的「台灣語言生態失衡」不但沒有改善，閩南語作為中階共通語言的空間繼續萎縮，客語及南島語更是蔫蔫一息。
圖示華語向下擴張的勢力很猛烈，閩南語雖然有些向上擴張，但是勢力很弱，客語和南島語沒有什麼擴張。在這種情形下，如果華語的勢力繼續擴張，不久的將來會把閩南語做為台灣的共通語的中階語言地位完全驅逐。
2.2所述的兩個研究都顯示華語事實上已經佔據了大半的台灣語言地盤，所有本土語言的閩南語、客語、原住民南島語都節節敗退。下圖所示的語言社會結構已經有一半的事實了：
圖(6)顯示所有台灣傳統語言都直接支配在華語之下，閩南語退出台灣共通語的傳統地位，並且和所有客語、南島語一樣地，把許多語言地盤讓給華語。在淪陷區內，華語已經脫離了純粹標準語的高階語言角色，儼然成為台灣本土語言之一。華語的地盤是因為向下擴張所略奪而來，預計華語將繼續擴張，而閩南語、客語、南島語的地盤繼續萎縮、以至於消失，未來台灣的語言階層的立體結構可能如下圖所示：
基於以上的認識，除非繼續麻醉人們的母語危機意識，多語國家常發生的語言問題(language problem)是無法避免的。當高階語言「向下擴張」或低階語言「向上反攻」時，語言的改變會使得語言的既得利益受到損失，語言的衰退造成民族生存危機，為了保護既得利益，為了維護民族生存，必須起而爭取「語言權」(language rights)，於是發生「語言摩擦」(language conflict)。
3.2語言政策的類型
為了避免語言語言摩擦演變成民族摩擦，必須採取一些語言政策來解決。世界各國基於各別不同的語言實況、歷史背景，其語言政策也千差萬別，各有特色，我們也無法一一加以分析評比，以下只舉幾個足以為台灣語言政策借鑒的重要模式簡單分析如下：
3.2.1美國模式
美國是一個英語極為強勢的國家，雖然美國自稱是一個維護民主、人權的國家，實際上在語言政策上，美國是一個英語獨霸的國家，英語在美國的強勢反映了美國政府壓迫非英語的業績。雖然近年來有些人主張尊重少數民族繼承族語的權利，實際上勢力薄弱。
美國的「獨尊英語運動」(English Only Movement)者，主張為了防止國家分裂，應該規定英語為唯一官方語言而排斥其他語言，促使1989年以來有十八州立法規定英語為唯一州官方語言，許多不會說英語的少數民族因此失去職業。這些法律規定主要是針對新移民，相對於新移民而言，英語人口可以說是「原住民」，基於入境隨俗的原則，「獨尊英語運動」要求新移民儘快融入英語主流社會其實並不過分，但是推行太過急促，違反人權，確為可議之處。特別是西班牙裔比英國人早來，可說是美國西南部的「原住民」，對原住民實施「獨尊英語」政策，實在沒有什麼正當性。
而且英語在美國的地位既然已經穩如泰山，任何語言都不足以威脅其生存、發展，據1980年的調查，4歲以上的美國人98%的英語都相當流利，由此可見美國幾乎可以說是一個英語單一社會。因此所謂「獨尊英語運動」徒然表現運動者的器量狹小，及對美國國力的信心不足而已。基於這個認識，美國國內出現了一派反對派，俗稱「兼容母語運動」(English Plus Movement)，他們認為公民有並用英語與母語的權利(似乎沒有提及不用英語的權利)，得到新墨西哥、羅德島的立法支持，美國國會於1990年通過並由布希總統簽署成效的「美國本土語言法案」，明訂美國的原住民族有維護母語的權利，並且聯邦政府應提高原住民語言的地位，使其語言可以成為一般中學、大學第二外語學科之一，這也可以算是這派運動的成果。
兩派的差異其實只是手段問題，事實上無人敢挑戰英語在美國的獨尊地位。如果非英語威脅到英語在美國的獨尊地位，相信兩派會自然聯合起來對抗威脅。
過去蔣家時代的「獨尊國語」的語言政策類似「獨尊英語運動」，台灣所有的語言問題正是「獨尊國語運動」所造成的，台灣現在所採取的語言政策則很類似「兼容母語運動」，而且比美國的母語政策還溫和。如前所述，目前的語言政策沒有辦法解決問題，因此我們認為美國的「兼容母語運動」所標榜的語言政策不足取法。
3.2.2新加坡模式
新加坡是麻六甲海峽的一個小島，1819年英人Raffles登陸，1821年闢為自由港，並納入英國殖民地，從此外來移民大量移入，人口結構極為複雜，說著30種以上的語言，分為四大族群，各有其代表的語言做為官方語言。總人口270萬人，其人口比例及代表語言如下：
華族 75.4 華語
馬來族 13.6 馬來語
印度族 8.9 淡米爾語
其他 2.3 英語
雖然憲法規定四種官方語言地位平等，而以馬來語為「國語」，不過這只是道德上的宣示，各個語言實際上的地位並非平等。馬來語只是名義上的國語，英語才是事實上的標準語，不但為各族人民的第一共通語言，並幾乎是唯一的教學媒介語言，有97%的學校用英語為教學語言，只有3%以華語為教學語言。
但英語和華語都不是大部分新加坡人的母語，而是靠政治力量引進、推廣的語言。英語為英國殖民政府規定的官方語言，而華語是新加坡獨立後由李光耀政府規定的華族代表語言。如前所述新加坡原有30種以上的語言，在低階層次各個民族內部操用自己的母語。英語是高階語言，各族之間有兩個中階的自然共通語，華人以廈門話為共通語，馬來人與印度人以馬來語為共通語，華人也有許多人通曉馬來語，反之非華人也有不少人通曉廈門話。
但是新加坡政府的語言政策其實有兩個主軸，一是為了國際化、現代化，必須推廣英語教育；一是為了華人的團結必須推廣華語，而消滅漢語方言。華族之中有40.6%的福建閩南人、22.5%的潮州人、18.9%的廣府人、7.2%的客家人，幾乎沒有以華語為母語的人口，但在華族團結的口號下、和發揚傳統儒家文化的大義名份下被強行統一在華語(即所謂的國語或普通話)之下。
新加坡的語言政策表面上標榜的是開明的「雙語教育」政策，就是要求人民要通曉英語和本族語言，實際上推行的卻是標準英語和標準華語的「雙語教育」政策。結果，以英語和華語為第一語言的人口比率急速成長，而佔新加坡主要人口的自然語言包括漢語方言和馬來語、淡米爾語都急速在消失之中。
由上面的分析看來，新加坡的語言政策和台灣的語言政策儘管口號不一樣，本質上沒有什麼不同，都是「獨尊國語運動」的模式。如果我們不滿意台灣的語言政策，當然不會對於新加坡模式的語言政策有所憧憬。
3.2.3魁北克模式
加拿大位居北美洲靠北極圈的半部，土地面積571萬平方公里，是世界上領土最大的國家，但人口只比台灣多一點，只有2,670萬人。國民大部分說英語，唯東部魁北克省為法語區。魁北克人口約680萬，佔加拿大總人口的27%，其中80%說法語。加拿大原為印地安及愛斯基摩人的分佈區，十六世紀起法語人口逐漸移入，十七世紀末建立新法蘭斯殖民地。1755年英法戰爭的結果，魁北克遂歸英帝國管轄。雖然英人對魁北克採寬大政策，給予大幅的自治權，承認其使用法語的權利，但事實上英語族掌握了經濟實權，而法語族則淪為二等國民，英語成為高階語言，法語無法在政治、經濟等高階使用場合使用，法語成了次等語言。
雖然加拿大政府給予魁北克大量援助，推動雙語政策，但是仍然無法改變法語人口逐漸流失、法語次等地位低落，法語人口為二等國民的命運。魁北克人的不滿日益高昇，逐漸醞釀成魁北克獨立運動，1970年10月魁北克解放戰線綁架了英國駐蒙特利爾商務官，接著殺害魁北克勞動部長，震驚世界。1977年魁北克議會通過「一○一條款」，規定法語為魁北克省唯一的官方語言，所有公務機關文書必須使用法語；法語知識不到一定程度不得任用為公務員；員工有權要求雇用者使用法語通知、傳達、命令；非職務上的需要不得要求員工使用法語以外的語言；新移入魁北克的移民必須進入法語學校；交通標志只使用法語標示。這個法案被聯邦最高法院判決「違憲」，但是魁北克省政府拒絕服從，一意孤行。從此一語獨秀的英語在魁北克省變成了非法語言，英語人士忍不下這口氣，組成「英語聯盟」，依然掛起英語招牌，卻被法語人士一夜之間全部拆除，英語聯盟總部被縱火。這個事件使得聯邦政府非常難堪。1990年聯邦政府召集全國省長會議，最後為了國家統一與和諧，通過了「查洛頓協議」(Charlotteton Accord)，並由議會通過修正憲法所謂的「特殊社會條款」，承認魁北克「特區」的地位，特區有權立法保護自己的文化與語言。加拿大的印地安人、愛斯基摩人並因此法的通過而得以成立自治區，組織原住民議會，保存自己的語言文化，並獨立處分區內的自然資源。
魁北克模式的語言政策對付入侵的英語毫不留情、乾淨俐落，合乎「語言區隔」原理，一方面把英語驅逐出境，和英語作了「地理區隔」；一方面和境內的非法語保持「社會區隔」，把它們的功能限制在極小的範圍，以有效保全法語在魁北克的語言地盤。
台灣的閩南人佔總人口75%，閩南語使用人口高達90%，比魁北克的80%法語人口不相上下，如果陳水扁政府也制定一個類似「一○一條款」的法令，閩南語便有救了。
可惜台灣不是魁北克，閩南人對於閩南語、或者台灣人對於台灣話的語言忠誠感遠不及魁北克人之於法語，陳水扁政府的政治魄力也沒法期待會制定「一○一條款」。這個想法一開始就不敢設想。
再從人權的觀點而言，魁北克對於境內的「少數民族」語言並不尊重，所採取的手段類似美國「獨尊英語運動」，可謂「獨尊法語運動」模式，在道德理論上和魁北克人爭取語言權的正義訴求並不一致。
因此我們認為魁北克模式既不可行、也不可取。
3.2.4瑞士模式
瑞士是地處歐洲中心阿爾卑斯山上的一個自由民主的小國，人口不及650萬人，國民人口比例為德語65%、法語18%、意大利語9.8%、羅曼斯語0.8%、其他6%，四大語言平等地得到憲法上「國語」的法律地位。人口數字顯示德語佔著人口競爭力的優勢，不過事實上法語基於文化上的優勢，具有高於德語的權威，意大利語和羅曼斯語顯得相對弱勢，尤以羅曼斯語最弱。1848年的瑞士憲法即規定前三大語言為「官方語言」，不包括羅曼斯語。1938年修訂的憲法規定包括羅曼斯語在內的四大語言共同為瑞士「國語」，但官方語言仍然只有三個。
所謂的「國語」的規定強調民族語言平等，聯邦政府對境內弱勢語言提供教育補助，以免弱勢語言因競爭不過強勢語言而消失。所謂「官方語言」是實際行政工作的使用語言，聯邦政府的公文必須翻譯為三種官方文字。瑞士憲法依語言分佈實際情形，將全國劃定為四過語言區，其中有些是雙語區。
聯邦政府對地方則尊重使用各郡所屬語言區的語言。但人民在境內任何地方都可以用使用任一官方語言。聯邦內各郡有權制定自己的語言政策，因此各郡的語言政策並不一致，但各郡法律不得牴觸聯邦憲法的規定。以下舉兩個案子為例。
蘇黎士郡的案例：蘇黎士郡屬德語區，1964年蘇黎士郡同意法語族群在境內設立一所法語小學，但規定法語教學最多只能實施至二年級，但校方及家長認為規定年限不公平，於是告到聯邦法院，1965年聯邦法院判決蘇黎士郡的規定合法，理由是外來人口若不入境隨俗，速與當地人同化，將破壞瑞士境內的語言區隔，威脅各語言區的獨立自主性，並肯定學校教育的目的之一在同化外來移住人口。瑞士各語言區內的學校，由小學至大學都以語言區內的語言為唯一教學語言。但各郡規定在中學以上的課程中必修第二官方語言，選修第三官方語言。有些郡則提前在小學實施。
迪基諾郡的案例：1931年屬於意大利語區的迪基諾(Ticino)郡規定郡內的商業招牌應以意大利文為主，其他的文字應用較小字體寫在意大利文之下。聯邦政府基於四種國語在憲法之下一律平等的精神，判定該郡只能規定意大利語優先，但其他文字應用較小字體書寫的規定則屬違憲。
瑞士的聯邦議會規定議員可以使用任何一種官方語言發言，所有聯邦法律條文也都以三個官方文字發布。不過實際上議員的發言仍以德語及法語為主。
至於公務員的任用條件，憲法規定公務員必須通過至少二種官方語言能力考試及格。對於和民眾接觸較多(如郵電交通等部門)的基層公務員甚至施予第三語言的訓練。語言能力是公務員升遷的條件之一。
軍中語言原則上使用士兵的母語。各種軍事手冊、規章都以三種官方語文印行。但軍官必須懂得至少二種官方語言。
造成瑞士安定和諧的主要條件可以列舉兩個犖犖大者，一是尊重語言區隔及語言人權的語言政策；其次是聯邦的地方自治制，瑞士聯邦憲法規定相當抽象，實際問題都在各郡內部自行解決，民族以語言區的劃分互相區隔，減少摩擦機會，即使個別的摩擦也在郡內解決，不至於影響國家安定與民族和諧。
瑞士聯邦是一個智慧處理語言問題成功的例子。語言區的劃分合乎地理區隔原理，要求人民互相學習對方語言乃是為了保證國內民族溝通管道暢通，要求入居移民學習本土語言合乎社會區隔原理，因為如果不作此要求，強勢語言可能因為移民的關係破壞了語言社區的地理區隔和社會區隔。
但是瑞士的語言政策也有問題。瑞士雖然嚴格劃分了語言區，但是所推行的語言並非是瑞士人的母語，而是鄰國的標準語。比如瑞士德語和標準德語是很不一樣的；瑞士法語和標準法語也不同，但是瑞士境內各語言區所推行的，當成教育語言的都是標準德語、標準法語、標準意大利語。
有人引用瑞士模式，認為閩南語、客語認定為華語的方言，華語是標準語，應該支持華語單語教學，不應該提倡母語教學。在這樣的邏輯下所作的結論便和中國的語言政策一致起來。中華人民共和國的語言政策也採取多語政策，漢族和各個民族的語言平等，但全國有57個少數民族，漢族卻只有一個民族，并規定普通話為唯一的漢族共同語。
由此可見引用瑞士模式也可能得到一個結論，就是：只有原住民有實施母語教育的必要，而閩南人、客家人沒有實施母語教育、保存母語的必要。
3.2.5比利時模式
比利時王國位居歐陸西岸的中間，土地三萬五千平方公里，略小於台灣，人口只有一千萬，約台灣的一半。居民有兩大族群：即說荷蘭語的佛拉門人(Flemen)，佔人口的55%，聚居於北方；說法語的瓦隆人(Wallon)，佔人口的44%，聚居於南方，其餘是東境約1%的德語人口。瓦隆人從事工業，經濟地位較高，佛拉門人務農，及下層勞動，經濟地位較低，但佛拉門人出了許多才子，頗有文化上的自傲，兩個民族互相輕視，互相討厭對方的語言。
兩個主要民族因為共同反抗來自法國和荷蘭在政治上或宗教上的壓迫而團結為一個國家，但是多民族國家共通的語言問題卻也一樣無法避免。比利時200年來一直以法語為唯一官方語言，1814年拿破倫跨台，為荷蘭所併吞，荷蘭開始在荷語區內設立荷語學校，並在其他區域設立荷語課程，此舉引起仰慕法語文化的佛拉門貴族和瓦隆人的不滿，乃聯合於1832年推翻統治而獨立。雖然憲法上承認佛拉門語與法語有使用的自由，但為了報復荷蘭人強迫使用荷蘭語，政府竟以法令規定法語為唯一官方語言，此舉引起佛拉門平民強烈反彈，乃制定「語言法」，規定在北部的佛蘭德爾區禁止法語使用，導致創校已四百年的魯門大學分裂，為了收容一萬五千人以上的法語學生，政府乃在瓦隆區建設一所新魯門大學。
國會中使用語言最具有語言平等的象徵意義。法語一直是比利時的貴族語言，雖然獨立了，比利時國會一直是法語獨霸的局面，雖然是佛拉門語區選出的議員也以法語發言，1894年開始有人使用佛拉門語時受到瓦隆人強烈抗議。以佛拉門語發言的次數到1919-1920年下議院只有31.4%，上議院則為0%。直到1930年國會設同步翻譯，以佛拉門語發言的情形才得到改善。1960年佛拉門語發言次數在下議院達47.6%，在上議院達41.6%。
經過許多紛爭和協調的結果，1961年修改新憲法，明確劃分全國為四個語言區：佛拉門語區、法語區、德語區、首都布魯塞爾佛拉門語法語雙語區，而以法語及佛拉門語為官方語言。1963年又制定「語言三法」，規定在各自的領域內，行政、司法、教育等各種制度的官方語言為該區語言。各區內交通標志原使用雙語，自此只使用該區的語言，唯首都交通標志使用雙語，並強制佛拉門人學法語、瓦隆人學佛拉門語。
比利時的語言政策和瑞士相當類似，語言區的劃分、區內的語言純化政策完全合乎本文所提出的「語言區隔」原理。但是比利時模式比瑞士模式進步的一點是，比利時各語言區所推行的不是標準荷蘭語或標準法語，而強調佛拉門語和瓦隆法語的獨立性。
由以上的分析，我們認為比利時模式是我們所分析的所有語言政策模式中最值得模倣學習的一個模式。
4台灣的語言政策何去何從
「語言政策」(language policy)是「語言規畫」(language planning)的一環，用政治力量，規定特定語言在特定領域內的地位(status)與功能(function)，包括語言的保存、擴張、限制，比如方言或少數民族語言應否保存？某一種語言或方言究竟應該規定為「國語」(national language)、「標準語」(standard language)、「地區語」(regional language)或「地方語」(local language)？是「官方語言」(official language)、「教育語言」(educational language)或兼具所有功能的「普通話」(general language)？它們的相對關係怎麼樣？是互有尊卑，還是語言平等？學校教學科目、教學媒介(medium of instruction)應該採用單一語言或多語言？語言要和平相處必須要有語言區隔，如何限制各自的使用功能？總之不同語言在不同的社會階層應有的功能如何分配應該有一個規畫，所有有關這些問題謂之「語言功能分配」(allocation of language function)，簡稱「語言分配」(language allocation)。
「語言分配」落實在政策上就是「語言政策」。我們認為語言政策的基本原則第一是：暢通不同民族之間的語言溝通管道；其次是：保障不同語言的地位平等與永續生存的權利。
4.1暢通民族間的語言溝通管道
關於第一個原則，應該是自明的道理，我想沒有一個語言學家會提出語言政策的目的是要造成不同民族間的溝通障礙這樣的主張。但是這個實用原則常常被國家主義者利用來消滅方言、消滅少數民族語言的藉口，製造語言問題。因此我們要在採用這個原則時必須同時強調第二個原則的運用。
暢通民族間的語言溝通管道在多語國家是非常重要的問題，問題只是用什麼語言作溝通，是單一的標準語或共通語或多標準語，如果是多語共通，那麼要採取有層次的多語結構呢？還是平面的多語結構呢？
前文所述的瑞士、比利模式一方面規定語言區，同時要求國內人民互相學習不同的語言，會議上多語並行，不分軒輊。但這個方案有個限制，就是不同語言的人口比例及語言的威望不能相差太遠，所謂人口比例及語言的威望有客觀的標準，不是主觀認定的。在一個語言複雜的國家，如果承認境內所有的語言一律平等，這將違反「暢通民族間的語言溝通管道」這個原則。瑞士雖然有四種語言並存，但也不承認人口稀少的羅曼斯語做為官方語言，聯合國有190國，但只承認5個理事國的語言做為會議語言。
即使我們規定所有的語言一律平等，這也只是道德宣示，沒有實質的意義。新加坡雖然把馬來語訂為國語，但實際的的國語卻是英語。我們也不妨把台灣南島語最有代表性的阿美語或者把客語定為國語，但這將只有道德意義。行政院已經設立了原住民委員會和客家委員會，意義便是如此。
本文所要談的不是這種政治藝術問題，我想政策要符合現實才能落實。排除政治立場，純粹從語言社會的事實來看，無可否認的，以台灣為領域的語言社會階層結構，已如圖(1)所示，現在詳細標示如下表：
階層 語言 共通領域
最高階 英語 全世界
高階 華語 華人世界
中階 閩南語 台灣
低階 閩南語、客語、南島語各語 各語言分佈區
所有的語言都有一個分佈地域或分佈層次，差別只是領域有大有小，但只有能夠成為超族群溝通語言的語言才能稱為「共通語」。只侷限於自己分佈領域的語言不能稱為共通語。
台灣的語言之中，分佈領域最小的是原住民的各種南島語，現在南島語大約10種，大概走出自己的分佈區就不通了。客語也不是台灣的共通語，走出客語區就不通了。但其中也有方言差異，四縣話比海陸話的領域大，四縣人和海陸人在一起通常說四縣話，所以四縣人通常不會說海陸話，但海陸人通常會四縣話，新竹是海陸話的主要分佈區，可是新竹火車站的廣播說的是四縣話。由此可見，在台灣客語區內四縣話是高階方言、海陸話是低階方言。但四縣話和海陸話都是客語，溝通沒有問題，所以我們把四縣話看成是客語的優勢方言而不叫做「共通語」。
閩南人和客家人在一起說的通常是閩南話不是客家話，客家人，尤其是閩客混雜區如六堆、台中、桃園的客家人大部分通曉閩南語，但閩南人較少通曉閩南語，證明了閩南語的社會語言層次較高，可以說是台灣的自然共通語。
華語雖然是政治引進的語言，原來只是一種標準語，但經過五十年的「國語運動」結果，以華語為母語的人越來越多，不只是外省人第二代的絕大多數，也有很多台灣人新生代。台灣人估計有90%通曉華語，但是以華語為母語的華語人通常只會聽，但不會講閩南語，證明了華語比閩南語的層次較高。
英語在世界任何國家都是最高層次的高階語言，差不多世界上任何國家的中學、大學都會教英語，但在英語國家中學、大學教華語(Chinese)的很少，可見英語的社會層次比華語高。英語無疑是世界的共通語。
如圖(1)所示的，在台灣某一個地點上生活的人都要儘量通曉上層的語言。比如閩南人不僅要通曉閩南語，還要通曉華語、英語，客家區內的人不僅要通曉客語，還要通曉閩南語、華語、英語；原住民不僅要通曉自己本族的母語，還要通曉閩南語、華語、英語，新竹尖石鄉的泰雅族還要兼通客語。
生活在一個層次複雜的語言社會的確會造成很大的語言學習負擔，最好生在英美社會，只要通曉英語，便可以走遍世界，通話無阻，其次是生在北京或北方，也可以走走遍華人世界，通話無阻。但是台灣不是美國也不是北京，這時現實。
台灣的語言社會結構，整體說來，華語和英語都只是一種純粹的「共通語」(lingua franca)，只有閩南語、客語、南島語擁有地理分佈地盤。但過去的國語運動不但使得華語成為台灣最強勢的共通語，並且如前所述的向下擴張，佔據了一半以上的社會語言地盤，這個情勢繼續下去，圖(6)-(7)所示的：華語佔領了北部的分佈地域，進而佔領整個台灣的語言地理地盤，成為台灣唯一的統一語言，在不久的將來就會成為事實。這個事實要不要讓它實現？
如果我們不要尊重事實，而以強力的政治介入，那麼可以有兩種極端的設計：一、壓制閩南語；二、驅逐華語。
4.1.1壓制閩南語
如國民黨政府國語運動的希望，取消閩南語中階共通語的地位，讓華語直接支配所有本土語言。如下圖所示：
民進黨政府的「鄉土語言教育」政策規定小學生除「國語」之外，必須修習閩南語、客語或南島語中的一種「鄉土語言」，便是根據這個希望所設計的。這個設計可以免除客家人或原住民學習閩南語的必要，但是邏輯上已經承認了華語「向下擴張」的正當性，事實上華語正不斷地在繼續向下擴張，如果任由情勢發展下去，圖(6)所示，華語佔領北部語言地理分佈區的事實即將發生，接著發展下去，由北部而東部、中部、南部，由都市而鄉下，如圖(7)所示，整個台灣都會淪陷在華語的擴張下。這正是我們承認華語「向下擴張」的正當性，必須承擔的後果。
無論是否取消閩南語的中階共通語地位，都必須先解決面對華語強力「向下擴張」的事實。
我們並不反對華語做為一種華人共通語，台灣人多學習一種華人共通語絕不是壞事，但華語具有非常強大的侵略性，不論中國本土、南洋、台灣都坻檔不了華語侵略的事實。過去廣東話是唯一可以和華語對抗的漢語語言，但是自從香港回歸中國，這個情勢已經開始改變了。社會語言學家擔心將來漢語所有的方言都會消滅在華語的擴張下。
大中華民族主義者看到華語在華人世界的擴張成果，應該大呼「情勢大好」；可是高喊「台灣中國，一邊一國」的民進黨政府竟然承認華語向下擴張的正當性、把華語當成是台灣唯一的華人共通語，在理論上是否矛盾呢？
4.1.2驅逐華語
如果是極端的台獨主義者，那麼他應該主張採取極端策略，把華語宣佈為外語，使華語等同於英語，宣佈閩南語為唯一的台灣標準語，為國民教育唯一的教育語言。這樣才合乎台灣國家主義的理論。
不過現實上這個理論不太可能。台灣沒有這樣的言論市場，民進黨也沒有這個魄力，台聯黨頂多只喊出「把閩南語也訂為官方語言」的口號就遭到統派及中立派的圍剿。
其實台聯黨的口號只是把表(1)及(8)的標準語和共通語加以政治承認而已。筆者認為現階段，承認華語的標準語地位、閩南語的自然共通語地位是合乎事實，也比較實際的策略。但是這需要附帶條件，就是下節所要討論的限制這兩個語言的使用層次，防止其「向下擴張」，「保障語言地位平等與永續生存」。
4.2 保障語言地位平等與永續生存
語言除了實用的一面之外，還有民族認同感情、民族文化資產維護等非實用的一面。因此語言政策必須站在主持正義的立場，保護弱勢語言的使用權、避免語言殘殺併吞導致語言死亡。
當弱勢語言地盤被強勢語言入侵，或勢均力敵的語言為維護各自的語言地盤時，境內民族必然會為語言問題然發生衝突。為了保持社會的安定與和諧，語言衝突的結果往往達成政治妥協，以防止戰爭發生。但是政治妥協也不能只是和稀泥，搞一團和氣，而要有實質的效果。一般而言，停止語言衝突必須遵循以下的基本原則：
(1) 地理區隔原則——為了防止雙語並用產生的衝突，必須能夠劃分語言的勢力範圍，所謂「劃分勢力範圍」非如列強劃分殖民地般的分贓，而是要尊重語言的傳統領域，語言的領域即是原住民族的生存地盤，侵犯語言的傳統領域，破壞語言的地理區隔，即是一種侵略行為，不能以任何理由合理化。所有的語言紛爭都是以劃分語言區，實施地理區隔為解決的方策，並且賦予各語言區排斥入侵語言的權利，包括同化新移民，要求新移民入境隨俗的權利。弱勢語言的傳統領域若得不到尊重，而任由強勢語言入侵，是野蠻社會的現象，現代文明國家應立法禁止這種野蠻行為。
台灣是最合乎「語言進化論」的語言社會，高階語言強力向下擴張，華語向閩南語、客語、南島語的傳統地盤擴張，閩南語也一起向客語、南島語的傳統地盤擴張，這樣的「弱肉強食」是非常野蠻的，如果我們把「地理區隔」當成一個正義原則，那麼我們就必須採用比利時、瑞士的「語言分區」，保障區內語言的生存權，包括語言使用權、傳播權、教育權，承認其對入侵語言適當的排斥力。
至於如何分區，我們以為一方面要做語言地理分佈的調查，一方面也要兼顧居民的認同，在語言分佈的交界區可以設立「雙語區」，甚至「三語區」。
(2)社會區隔原則——高階語言和低階語言並存時，最危險的是高階語言向下擴張逐步蠶食低階語言的生存地盤，當這種擴張行為發生時，必須規定高階語言的使用場合，限制其使用功能，維護語言的社會區隔，否則無法保障本土語言的生存權。
至於細節上如果做「語言分配」，規定那些場合應該使用那種語言，這不是本文可以討論的問題。基本原則應該是保障本土語言在低階使用場所的獨佔性，如果放任高階語言在菜市場、社區中小學的無限使用，這就變成沒有限制了。語言的無限接觸必然會導致弱勢的本土語言的死亡。
(3) 提供援助原則——世界上幾乎每一個國家都有少數民族的存在，這些少數民族幾乎都是弱勢民族，其語言自然是弱勢語言，由於受到強勢語言的壓力或壓迫，其中絕大多數都瀕臨於滅絕。既然處於弱勢，自然沒有足夠的能力維護其語言文化地盤，往往只有仰賴強勢民族的良心發現。正如文明國家都有「保護稀有野生動物」政策一樣，文明國家也有所謂「保護少數民族語言」的政策。規定對於弱勢語言應提供必要的補助以扶助其對抗強勢語言入侵的能力。如瑞士對少數意大利語、羅曼斯語都提供大量教育補助。台灣對於少數民族的語言也應該提供研究經費、母語教材編纂、出版等經費補助。
(4)立法保障原則——語言權是民族利益的體現，必須有立法保障，不能單靠道德約束。前述劃定語言區，保障本土語言的使用權、傳播權、教育權，少數民族語言的援助等都應該明文規定在法律條文上，行政落實才有法源依據。否則容易因人為因素而隨意變更語言區界線、取消其基本語言權。
目前我們應該儘速訂定「語言平等法」，以保障各語言的地位平等與生存權。
(5)設立執法機構——許多國家雖然在憲法上規定了「語言平等」、宣告了民族語言政策、保護弱勢語言政策，但只是徒具虛文，虛應故事，沒有執行的誠意。如果語言政策要得到具體效果單憑語意模糊的憲法保障和政策宣示是不夠的，必須執政者有執行政策的誠意、有成套的語言計畫、有專責機構負責研究與教學才能成事。
台灣教育部有國語推行委員會，過去，其任務只有「推行國語」一個，現在也包括所謂「鄉土語言」的研究，但是層級與經費都太小，名稱上也不符實際，選拔的國語推行委員政治立場凌駕專業能力，當然做不出什麼好事，應該改制為「國家語文委員會」及「台灣語文研究所」，聘請語言學家，尤其是語言規畫方面的專家，以專業的態度，總理所有語言規劃問題。
結論
本文前言中台灣的是一個層次性的多語社會，並討論多語社會所面臨的語言問題，然後論證多語社會必須達成「語言區隔」，包括地理區隔、社會區隔，才能免於「語言進化論」的制約。
第二節討論台灣語言生態的失衡現象，並以兩個語言社會學調查數據說明華語向下擴張的事實。認為華語事實上已經佔領了台灣語言社會的大半地盤，台灣本土語言岌岌可危，可能全部為華語所消滅。
第三節討論的語言問題，並舉出五個世界上重要的多語國家的語言政策，檢討如何做為台灣語言問題的借鑑。本文認為比利時模式最值得台灣借鑑。
最後綜合以上的討論，根據世界上解決多語社會的語言問題的原理，討論如何解決台灣的語言問題。本文認為應該語言政策應該反映台灣的語言事實比較實際，華語做為標準、閩南語做為共通語的事實必須尊重。語言的地位平等和生存權的保障需要透過語言區劃、語言區隔和提供少數語言補助及立法保障等四個原則來達成。
資料來源 : http://mail.tku.edu.tw/cfshih/ln/
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